《從交警使用“山寨”測速儀執(zhí)法看計量強(qiáng)制檢定體制存在問題及改革重點(diǎn)》由昌暉儀表網(wǎng)整理，筆者從四個方面闡述了“計量強(qiáng)制檢定制度不能適應(yīng)依法治國”的現(xiàn)狀，為改革和完善我國強(qiáng)制計量檢定制度提出四點(diǎn)建議。

2017年1月8日，澎湃新聞以“交警用‘山寨’測速儀執(zhí)法，稱有檢定證書責(zé)任不在己”為題報道了某地市民徐某因不服當(dāng)?shù)亟痪块T對其的超速處罰而引發(fā)的法律糾紛。根據(jù)該報道，徐某發(fā)現(xiàn)當(dāng)?shù)亟痪?013年以來一直用于執(zhí)法取證的雷達(dá)測速儀竟然是“山寨”的。該市交警支隊(duì)法制科相關(guān)負(fù)責(zé)人也承認(rèn)使用了沒有計量器具制造許可證的雷達(dá)測速儀，但辯稱該雷達(dá)測速儀獲得了該省計量檢測研究院的檢定證書，并稱：“‘山寨’也好，‘三無’也好，責(zé)任不在我們”。而該省計量院相關(guān)人士則稱，他們只是技術(shù)機(jī)構(gòu)，僅對出具的數(shù)據(jù)負(fù)責(zé)，廠家是否“山寨”，他們沒有核驗(yàn)義務(wù)，“而這樣一臺設(shè)備能否用來執(zhí)法，由交警他們自己控制。”院方人士還稱，該市交警部門每年有四五臺該款雷達(dá)測速儀通過了檢定。該市質(zhì)監(jiān)局的答復(fù)則顯示，該雷達(dá)測速儀沒有按國家計量法規(guī)定備案。報道一出，輿論嘩然。



筆者認(rèn)為，這一轟動全國的“山寨”測速儀事件給我們的計量監(jiān)管敲響了警鐘。我國依法設(shè)立了計量行政監(jiān)管部門、法定計量檢定機(jī)構(gòu)以及稽查執(zhí)法機(jī)構(gòu)分別負(fù)責(zé)計量監(jiān)管、檢定和執(zhí)法，但是這么多部門和人員竟然管不了一臺“山寨”計量器具，這既突顯了計量監(jiān)管的弱勢地位，也不得不讓我們反思計量強(qiáng)制檢定體制的尷尬現(xiàn)狀。縱觀整個計量行業(yè)，“山寨”測速儀事件只是計量強(qiáng)制檢定制度不能適應(yīng)依法治國的一個縮影，具體表現(xiàn)如下：

一、計量強(qiáng)制檢定法律“缺位”
計量強(qiáng)制檢定制度的直接法律依據(jù)是1985年制訂的《中華人民共和國計量法》，該法第九條規(guī)定：縣級以上人民政府計量行政部門對社會公用計量標(biāo)準(zhǔn)器具，部門和企業(yè)、事業(yè)單位使用的最高計量標(biāo)準(zhǔn)器具，以及用于貿(mào)易結(jié)算、安全防護(hù)、醫(yī)療衛(wèi)生、環(huán)境監(jiān)測方面的列入強(qiáng)制檢定目錄的工作計量器具，實(shí)行強(qiáng)制檢定。未按照規(guī)定申請檢定或者檢定不合格的，不得使用。該項(xiàng)法律明確規(guī)定了計量強(qiáng)制檢定行為的實(shí)施主體是縣級以上人民政府計量行政部門，而并不是法定計量檢定機(jī)構(gòu)。根據(jù)2003年制訂的《中華人民共和國行政許可法》第二條規(guī)定：本法所稱行政許可，是指行政機(jī)關(guān)根據(jù)公民、法人或者其他組織的申請，經(jīng)依法審查，準(zhǔn)予其從事特定活動的行為。兩相對照可知，計量強(qiáng)制檢定是法定的行政許可行為。由于兩部法律出臺時間相差二十年，而計量檢定機(jī)構(gòu)隸屬計量行政部門的政事不分的計量監(jiān)管體制和計量強(qiáng)制檢定裹挾于計量校準(zhǔn)等綜合性事務(wù)中的做法又一直沿襲至今，導(dǎo)致計量強(qiáng)制檢定的“行政許可屬性”被人們或有意或無意地忽視。在“山寨”測速儀事件中，該市交警部門犯了一個低級錯誤就是沒有弄清楚強(qiáng)制檢定的行為主體和行政許可屬性，繞過當(dāng)?shù)赜嬃啃姓块T直接向該省計量院申請強(qiáng)制檢定，這種做法明顯違反法律規(guī)定，是無效的。因?yàn)樾姓?quán)能是法律賦予行政機(jī)關(guān)的，縣級以上政府計量行政部門作為計量器具強(qiáng)制檢定的行為主體，也是計量行政執(zhí)法行為的主體，其開展計量器具強(qiáng)制檢定的職權(quán)源于《計量法》直接設(shè)定。該市交警部門的這種做法并非孤例，產(chǎn)生這種烏龍事件的根本原因就在于《計量法》制訂于30年前，那時還沒有行政許可、行政處罰的概念。而在近年來政府大力推行的行政審批制度改革中，各級政府包括質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督部門自己都沒有厘清計量強(qiáng)制檢定的法律性質(zhì)，或者沿襲慣例將其授權(quán)給法定計量檢定機(jī)構(gòu)行使，這種法律定性的“缺位”導(dǎo)致計量強(qiáng)制檢定的行政許可屬性長期落空，也使得質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督部門的計量監(jiān)管流于形式，并置質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督部門于巨大的行政不作為履職風(fēng)險之中。

二、計量行政監(jiān)管體制“錯位”
1987年國務(wù)院批準(zhǔn)原國家技術(shù)監(jiān)督局發(fā)布的《國家強(qiáng)制檢定的工作計量器具檢定管理辦法》第五條明確規(guī)定：使用強(qiáng)制檢定的工作計量器具的單位或個人，必須按照規(guī)定將其使用的強(qiáng)制檢定的工作計量器具登記造冊，報當(dāng)?shù)乜h（市）級人民政府計量行政部門備案，并向其指定的計量檢定機(jī)構(gòu)申請周期檢定。當(dāng)?shù)夭荒軝z定的，向上一級人民政府計量行政部門指定的計量檢定機(jī)構(gòu)申請周期檢定。計量器具強(qiáng)制檢定是行政機(jī)關(guān)按照法律法規(guī)規(guī)定的條件、要求、程序進(jìn)行依法審查后作出的具體行政行為，并不是使用單位或個人一經(jīng)申請即可獲得的，在這一環(huán)節(jié)計量行政部門應(yīng)該對提交上來的資料進(jìn)行審查，看其資料是否齊全、申請的器具是否屬于強(qiáng)制檢定、器具是否符合相關(guān)要求，比如查驗(yàn)是否具有制造許可證，型式批準(zhǔn)是否符合，如符合法定要求則受理，并指定法定計量機(jī)構(gòu)按照檢定規(guī)程要求實(shí)施檢定，否則不予受理，這是計量行政部門要實(shí)施的最重要的形式審查。“山寨”測速儀事件中的交警部門可謂是“一子落錯滿盤皆輸”，因?yàn)榻痪块T第一步就沒有遵循法定程序向地方計量行政部門申請行政許可，也就不可能有法定程序中的第二步“備案”，更談不上其強(qiáng)制檢定結(jié)果的合法性了。但話又說回來，又有多少單位真正按照法定計量強(qiáng)制檢定程序進(jìn)行計量器具的備案呢？目前很多地方情況恰恰相反，很多計量器具都是先送至法定檢定機(jī)構(gòu)開展檢定后，行政監(jiān)管部門直接從檢定部門要臺賬和數(shù)據(jù)充當(dāng)了備案，甚至不備案不過問，這種程序上的倒置，造成了計量行政監(jiān)管的“錯位”，也埋下了列入強(qiáng)制檢定目錄的計量器具“無證制造”且“無證行駛”的隱患。

三、法定計量檢定機(jī)構(gòu)“越位”
根據(jù)《計量法》和《國家強(qiáng)制檢定的工作計量器具檢定管理辦法》規(guī)定，法定計量檢定機(jī)構(gòu)是計量強(qiáng)制檢定制度中具體承擔(dān)檢定工作的一個主體，而當(dāng)前法定計量檢定機(jī)構(gòu)卻包攬了許多甚至是全部強(qiáng)制檢定工作，這是不可取的也是違法的，因?yàn)榉o明文規(guī)定不可為。很多機(jī)構(gòu)開展檢定不分強(qiáng)制和非強(qiáng)制，拿來便檢，在沒有經(jīng)過計量行政部門備案、確認(rèn)是否是強(qiáng)制計量器具并且器具是否符合法定要求，更沒有經(jīng)過計量行政部門指定就直接開展強(qiáng)制檢定，出現(xiàn)越俎代庖的“越位”行為。“山寨”測速儀事件就是一個典型的“越位”行為。該市交警部門沒有依法就該器具向當(dāng)?shù)赜嬃啃姓块T申請?jiān)S可，即沒有經(jīng)過計量行政部門的形式審查和備案，而直接向法定計量檢定機(jī)構(gòu)即省計量院申請，而該省計量院則違法給既無制造許可證又無型式批準(zhǔn)證書的非法制造的測速儀出具了報告，而且一出還好幾年，這是何等嚴(yán)重的違法行為。由于這樣程序不當(dāng)而導(dǎo)致該市交警部門根據(jù)這些測速儀檢測的數(shù)據(jù)作出的行政處罰即可判定違法而歸于無效，這樣的法律后果誰又能承擔(dān)得起？由此可見，只有計量行政部門作了形式審查并指定相應(yīng)機(jī)構(gòu)開展檢定，受指定的檢定機(jī)構(gòu)才能啟動計量強(qiáng)制檢定的實(shí)質(zhì)審查工作，即依據(jù)檢定規(guī)程規(guī)定的條件、要求、程序、步驟對計量器具性能進(jìn)行評定，看其是否合格，合格的出具檢定合格證，加蓋合格印或粘貼合格證；不合格的發(fā)出檢定結(jié)果通知書。這種實(shí)質(zhì)審查是受計量行政部門指定而實(shí)施的，其后果也應(yīng)當(dāng)由行政部門承擔(dān)。然而，我們目前的檢定方式只注重法定計量檢定機(jī)構(gòu)的實(shí)質(zhì)審查而忽視了計量行政部門的形式審查，因此才有了“山寨”測速儀這樣荒唐的鬧劇。

四、法定計量機(jī)構(gòu)和檢定人員“亂位”
首先，根據(jù)行政法學(xué)學(xué)者理論，“行政行為是一種權(quán)能，是實(shí)施法律，做出行政行為的一種資格。可以由法律賦予行政機(jī)關(guān)和社會組織，也可以由行政主體分解、確定給行政機(jī)構(gòu)和公務(wù)員”。如前所述，既然計量強(qiáng)制檢定屬于行政行為中的行政許可行為，計量檢定機(jī)構(gòu)受計量行政部門指定、按照檢定規(guī)程開展強(qiáng)制檢定又是實(shí)施計量強(qiáng)制檢定制度不可分割的一部分，則承擔(dān)計量強(qiáng)制檢定工作的法定計量檢定機(jī)構(gòu)理應(yīng)屬于行政機(jī)構(gòu)或者具有行政職能的事業(yè)單位。其次，“行政權(quán)的實(shí)際運(yùn)用通常是通過公務(wù)員的行為來實(shí)現(xiàn)的”，因此實(shí)施計量強(qiáng)制檢定行為的人員也理應(yīng)是公務(wù)員。再次，根據(jù)國家質(zhì)檢總局2002年頒布的《國家計量檢定規(guī)程管理辦法》第二條規(guī)定：國家計量檢定規(guī)程是指由國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局（以下簡稱國家質(zhì)檢總局）組織制定并批準(zhǔn)頒布，在全國范圍內(nèi)施行，作為計量器具特性評定和法制管理的計量技術(shù)法規(guī)。既然《檢定規(guī)程》是技術(shù)法規(guī)，而檢定人員檢定是按照技術(shù)法規(guī)開展檢定的，那么計量檢定也就是執(zhí)法行為。由此可見，承擔(dān)強(qiáng)制檢定工作的法定計量檢定機(jī)構(gòu)的性質(zhì)應(yīng)當(dāng)是行政機(jī)構(gòu)或者承擔(dān)行政職能的事業(yè)單位，從事計量強(qiáng)制檢定工作的人員的身份也應(yīng)當(dāng)是公務(wù)員或者是參照公務(wù)員管理的事業(yè)編制人員。但現(xiàn)實(shí)中，從中央到地方，不僅沒有一家法定計量檢定機(jī)構(gòu)在歷次機(jī)構(gòu)改革中歸入行政機(jī)關(guān)或者具有行政職能的事業(yè)單位，而且在其中從事強(qiáng)制檢定工作的人員更不是公務(wù)員，這種機(jī)構(gòu)和人員的“亂位”導(dǎo)致的主體不適格是明顯違反程序正當(dāng)原則的。值得擔(dān)憂的是，2016年6月1日國務(wù)院常務(wù)會議決定取消計量檢定員職業(yè)資格，以注冊計量師職業(yè)資格取代，該項(xiàng)改革使得從事計量強(qiáng)制檢定工作人員的身份進(jìn)一步社會化，更讓計量強(qiáng)制檢定制度面臨落空的風(fēng)險。

作為確保量值準(zhǔn)確傳遞且依據(jù)《計量法》建立的一項(xiàng)重要法律制度，計量強(qiáng)制檢定在過往30年中猶如“養(yǎng)在深閨人未識”，與普通計量和校準(zhǔn)等事務(wù)混同在一起，被計量行政部門扔給法定計量檢定機(jī)構(gòu)“自生自滅”，并在政府推行的多輪改革中與其行政屬性“漸行漸遠(yuǎn)”，甚而有徹底社會化之虞。事實(shí)上，對照“行政許可是授予當(dāng)事人某種權(quán)利或資格，準(zhǔn)予行政相對人從事某種活動的行政行為”這一定義，我們可以確信計量強(qiáng)制檢定的法律性質(zhì)屬于行政許可，因?yàn)椋菏紫龋嬃繌?qiáng)制檢定以公民、法人或者其他組織的申請為啟動條件，符合行政許可的依申請?zhí)卣鳎黄浯危嬃繌?qiáng)制檢定是對公民、法人和其他組織等社會主體實(shí)施管理，符合行政許可的外部性特征；再次，計量強(qiáng)制檢定是對使用列入目錄的計量器具的管理，符合行政許可的管理性特征；最后，計量強(qiáng)制檢定是準(zhǔn)予相對人使用列入目錄的計量器具，符合行政許可的控制性特征。總之，強(qiáng)制檢定作為一種具體的行政行為，是在對申請人的資格、條件進(jìn)行審查，判斷后作出準(zhǔn)予從事某種事項(xiàng)的活動，是對某種具體的法律關(guān)系的建立、改變及消滅，是一種形成性、授益性行政行為。說的再具體些，強(qiáng)制檢定就是一個申請——評價——許可的過程。這是對強(qiáng)制檢定計量器具使用單位或個人權(quán)利義務(wù)的直接設(shè)定或終止，是對其是否按法律規(guī)定履行相應(yīng)義務(wù)的狀態(tài)的確定或明確，并通過檢定證書、合格印（證）或檢定結(jié)果通知書的形式對外部進(jìn)行告知。檢定合格，準(zhǔn)予使用強(qiáng)制檢定的計量器具，反之告知不得使用。從這里可以進(jìn)一步看出，技術(shù)機(jī)構(gòu)按照檢定規(guī)程從事強(qiáng)制檢定是行政許可的一部分，有別于一般的行政委托，如果是委托則最后出具的檢定證書或檢定結(jié)果通知書等對外告知行政許可是否成立的文書必然是行政部門出具的，而不是技術(shù)機(jī)構(gòu)，因此技術(shù)機(jī)構(gòu)檢定行為是計量強(qiáng)制檢定行政許可的最后一道程序，是整個行政許可的一個部分。

綜上所述，計量器具強(qiáng)制檢定是一項(xiàng)行政許可，其完整過程應(yīng)該是許可部門許可受理——計量行政部門形式審查——法定計量檢定機(jī)構(gòu)實(shí)質(zhì)審查并出具檢定結(jié)果，只是現(xiàn)實(shí)中這些工作分散在行政許可受理、計量行政監(jiān)管和法定計量檢定機(jī)構(gòu)中，而且相關(guān)環(huán)節(jié)是脫節(jié)的，致使計量強(qiáng)制檢定制度未能有效實(shí)施，嚴(yán)重?fù)p害了法律權(quán)威和公共利益。鑒于計量強(qiáng)制檢定制度對全社會的重要性，而該制度又存在諸多迫切需要解決的上述問題，為改革和完善我國強(qiáng)制計量檢定制度，筆者建議：

一、要明確計量強(qiáng)制檢定的行政許可屬性
簡而言之，就是必須將計量強(qiáng)制檢定從計量校準(zhǔn)等綜合性事務(wù)中剝離，單列為計量行政部門負(fù)責(zé)實(shí)施的行政許可事項(xiàng)，這是依法行政的基本要求，也是為計量強(qiáng)制檢定正本清源的前提。在此基礎(chǔ)上，明確計量行政管理部門和法定計量檢定機(jī)構(gòu)在實(shí)施計量強(qiáng)制檢定工作中的職責(zé)，做到各司其職、通力配合、緊密結(jié)合、無縫對接，主體明確、程序到位、過程全覆蓋，避免出現(xiàn)“錯位”、“亂位”、“越位”等現(xiàn)象，形成健全統(tǒng)一的計量強(qiáng)制檢定工作體系。

二、要統(tǒng)籌做好強(qiáng)制檢定體制改革
首先要明確法定計量檢定機(jī)構(gòu)的法律地位，明確其承擔(dān)行政職能的性質(zhì)，并逐步將其轉(zhuǎn)變?yōu)樾姓C(jī)構(gòu)，以符合行政許可要求。其次要建立從中央到地方的計量強(qiáng)制檢定隊(duì)伍。要以《公務(wù)員法》、《行政許可法》為依據(jù)，以2016年中共中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《專業(yè)技術(shù)類公務(wù)員管理規(guī)定（試行）》和《行政執(zhí)法類公務(wù)員管理規(guī)定（試行）》的實(shí)施為契機(jī)，對現(xiàn)有計量強(qiáng)制檢定人員進(jìn)行合理定位和分工，組建一支精簡高效的計量強(qiáng)制檢定隊(duì)伍，加強(qiáng)我國計量強(qiáng)制檢定工作。

三、要加強(qiáng)計量執(zhí)法，確保計量器具強(qiáng)制檢定有效執(zhí)行
“徒法不足以自行”，作為確保國家量值得以準(zhǔn)確可靠傳遞的重要工作，計量強(qiáng)制檢定必須以強(qiáng)有力的執(zhí)法作為保障才能得到切實(shí)執(zhí)行。對違反計量法律法規(guī)的違法行為，特別是使用未取得制造許可證制造的計量器具和使用未經(jīng)強(qiáng)制檢定的計量器具等違法行為，各級計量行政部門要主動出擊、敢于亮劍、嚴(yán)厲打擊。通過有效有力的執(zhí)法，使各類計量器具使用單位或個人深刻認(rèn)識計量強(qiáng)制檢定工作的重要性，從而切實(shí)維護(hù)國家和消費(fèi)者的利益，保護(hù)人民健康和生命、財產(chǎn)的安全。

四、要加強(qiáng)計量知識宣傳，普及計量法律知識
要以國家“七五普法”為平臺，以《計量法》的全面修訂為契機(jī)，面向企業(yè)、公民開展計量法律法規(guī)、民生計量知識等宣傳活動，提高社會公眾對計量工作特別是計量強(qiáng)制檢定工作的認(rèn)識，營造人人“了解計量、關(guān)注計量、支持計量”的良好氛圍。

《從交警使用“山寨”測速儀執(zhí)法看計量強(qiáng)制檢定體制存在問題及改革重點(diǎn)》http://m.zyswsm.com/news/1312.html轉(zhuǎn)載自《中國質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督》雜志2017年第3期。作者：羅鋒 劉鵬飛